지방정치 활성화를 위한
지방의회와 시민사회의 바람직한 관계
   
 
1. 지방의회 현황과 문제
 
1) 지방의회의 역할 변화 요구
첫째, 지방행정체제개편과 신중앙집권화 경향의 심화, 장기 불황과 낮은 재정 자립도로 인한 지방재정위기 징후 확대 등은 지방자치의 최종 의결기관인 의회의 책임성과 전문성이 동시에 강조되며, 집행부에 대한 견제 기능의 중요성이 부각되고 있다.
둘째, 주민의식의 성장으로 지방정부의 정책 결정과정에 주민이 직접 참여하고자 하는 요구가 증대하고 있다. 이는 지방의회가 주요한 정책을 의결하는 과정에서 주민의 의견을 보다 폭넓게 수렴할 것을 요구하고 있다.
셋째, 지역의 특성과 특수성에 부합하는 정책 수립과 집행을 요구하는 등 지방자치에 대한 기대와 요구가 증대한 것이다. 그러나 지방자치는 여전히 획일성이라는 과거의 틀을 벋어나지 못하면서 지방의회의 전문성에 대한 요구가 높아지고 있다.
 
2) 기형적 기관분립으로 인한 지방의회의 위상 약화
기관 대립형 제도하에서 의회와 집행부 간에는 적절한 견제와 긴장속의 균형을 유지하는 것이 중요하다. 그러나 지금의 상태는 단체장에게 권한이 집중되어 있는 반면 제도적 차원에서 의회의 견제권은 미약한 것이 현실이다. 지방의회 사무직원에 대한 단체장의 임명권, 제의 요구권, 선결처분권, 조례발의권 등 의회 의결권을 침해하는 권한이 단체장에 집중되어 있다. 이러한 현실은 주민과 공무원들도 의회 위상을 매우 낮게 평가하는 것으로 귀결되고 있다. 모든 관심은 단체장에게 집중되어 있고, 의회가 견제권을 행사하면 일하는 단체장 발목 잡는다는 식의 비판여론이 형성되기도 한다.
 
3) 전문성(의원의 직무와 역할 전문성) 부족
엄밀히 따지면 지방의회의 전문성 부족을 이야기 하려면 의원의 전문성과 의회의 전문성을 구별해서 사용해야 한다. 즉 지방의원들의 직무 지식이나 역할의 전문성이 부족하여 지방의회의 전문성이 낮은 경우와, 지방의회의 의장단, 위원회, 자문기구 그리고 사무조직 등의 조직과 운영의 전문성 부족으로 지방의회 전문성이 낮은 경우가 있다. 하지만 아직 지방의회의 전문성을 지방의원의 전문성과 의회의 조직과 운영의 전문성으로 구분하여 접근하고 평가하지 않는 경향이 있다. 그러나 지방의회가 한 단계 발전하기 위해서는 전문성 문제를 구분하여 접근하고 이에 대한 차별화된 대안와 처방을 마련하기 위한 노력이 필요하다. 여기서는 의원의 전문성을 중심으로 살펴보고자 한다.
 
일반적으로 의원의 전문성은 지방의원이 갖추어야 할 기본 능력으로는 예산 및 정책심의 능력, 정책의 입법화 능력, 주민여론 수렴 및 민원처리 능력, 그리고 실현성 있는 정책대안 제시 능력으로 크게 나눠볼 수 있다. 이중 집행부에 대한 견제, 감시 및 질의, 질문, 그리고 조례를 제정할 수 있는 능력은 기본적으로 직무전문성이라고 볼 수 있다. 그리고 주민의 대표로서의 역할인 주민여론 수렴 및 민원처리 능력, 실현성 있는 정책 대안 제시능력은 역할전문성에 속한다고 볼 수 있다.
 
① 문제의 인지 및 상황판단 능력
지방의원은 주민들이 해결해주기를 바라는 문제는 물론 미처 주민들이 인식하지 못한 문제와 장래에 예측되는 문제들까지 정확히 인지하고 파악함으로써 문제의 원인과 결과 및 해결방안에 대해 주민들에게 설명하고, 지방의회를 통한 정책적 해결을 도모할 수 있는 능력을 구비하고 있어야 한다. 그러나 사회문제의 정확한 인지를 위해서는 그것에 대한 풍부한 사전지식이 있어야 한다.
또한 문제를 어떻게 인지하고 규정하느냐 하는 것은 지방의원들의 성분이나 가치관 그리고 그들이 지닌 지식, 정보, 기술 등에 따라 달라질 수도 있는 것이다. 그러므로 지방의원들은 사회문제에 대한 정확한 인지 능력을 구비해야 한다. 그렇게 함으로써 문제인지의 잘못으로 인한 지방재원의 낭비를 방지할 수 있기 때문이다. 지방의원은 이러한 문제인지 능력을 기초로 어떠한 상황이나 일에 대한 정확한 분석력과 판단력을 구비하고 있어야 한다. 지방의회는 자기 지역에 대한 정확한 상황 판단을 기초로 새로운 사업이나 발전계획을 수립하고 집행해나가게 되며, 그것의 성패가 곧 지방자치의 성채를 좌우한다.
 
② 여론 수렴 및 분석력
지방의원은 지역민들의 정치적 대표로서 한편으로는 주민들의 요구와 주장을 수렴하여 이를 정책에 반영시켜 나가야 하며, 다른 한편으로는 대화와 토론 설득을 통해 잘못된 주민들의 생각과 요구를 바로 고쳐나가야 한다. 이러한 지방의원은 지방자치단체와 주민의 중간에 서서 주민의 의사를 수렴하기도 하며 지방자치단체의 공공의사를 주민들에게 설득하기도 해야 한다. 따라서 지방의원은 여론의 수렴능력과 대화와 토의 및 설득력을 겸비한 사람이어야 할 것이다. 물론 지역 여론이나 지방주민들의 의사를 효율적으로 수렴하기 위해서는 지방언론의 활성화가 전제될 때 더욱 용이해질 수 있겠지만 잘못된 여론, 조작된 여론을 구별할 수 있는 능력도 구비하고 있어야 할 것이다.
 
 
③ 대화, 토론, 설득력
지역사회를 발전적으로 이끌어가야 하는 지방의원들은 공식적인 의정활동과정에서는 물론 비공식적인 활동과정에서도 지역 내 공무원들이나 지역주민들과 수시로 대화하고 토론해야 하며 경우에 따라서는 이들을 설득해야 할 때도 있다. 따라서 지방의원은 대화와 토의에 뛰어난 자질을 확보하고 있어야 하고, 민주적 설득력을 구비하고 있어야 한다. 민주정치란, 정책결정의 민주화를 의미하며 정책결정의 민주화는 정책결정과정에 다양한 주민들의 참여와 그들 상호간에 활발한 대화와 토론이 이루어질 수 있어야 한다. 민주주의 사회의 정책결정은 특정인의 고집보다는 다수의 토론을 통한 결론을 더욱 값지게 여기며, 그렇기 때문에 지방의원에게는 특히 대화와 토론 능력 및 설득력을 겸비할 것이 요구되는 것이다.
 
④ 자원동원 능력
지방의원은 지역사회 주민들의 정치적 대표이며 정치지도자들이다. 지역사회의 지도자들로서 지방의원들은 자기 지역의 발전과 지역 주민들의 복지증진을 도모해야 할 당위적 사명을 띠고 있다. 따라서 지역발전에 요구되는 각종 자원들을 적절히 동원하고 이를 효율적으로 배분할 수 있는 능력을 지니고 있어야 한다. 이처럼 각 지방의 발전은 지역주민들의 능력과 지방의원들의 역할에 달렸다고 해도 과언이 아니다. 그러므로 지방의원들은 지역발전에 필요한 인적, 물적 자원의 동원과 배분은 물론 정보, 기술, 정치적 지지를 확보할 수 있는 자질과 능력을 구비하고 있어야 할 것이다. 그리하여 지방의원들은 중앙정부 혹은 상급자치단체의 정책결정자들과 쉽게 접근할 수 있는 채널을 가지고 있어야 하고, 정계와 재계는 물론 학계와 산업계 등에도 지원을 받을 수 있는 능력 있는 사람이어야 한다.
 
⑤ 협상 타협 능력
지방의원은 협상과 타협의 정신을 존중하고 또 그러한 정신을 현실문제에 사용할 수 있는 자질과 능력을 지녀야 한다. 지방의회는 지역의회 내에서 야기되는 다양한 문제와 일들에 대해 서로 다른 견해와 이해관계를 갖는 개인이나 집단의 주장들이 대변되는 대화와 토론의 장이며 궁극적으로 협상과 타협이라는 민주적 장치를 거쳐 조종, 결정되는 해결의 장이다. 민주주의는 자유경쟁과 다수결의 원리를 신봉하지만 건전한 패배자와 참신한 소수의 의견 및 권익을 존중하는 협상과 타협의 정신 또한 높이 평가하고 있다.
의회민주정치에서는 소수의 독선보다 더 경계해야 할 것이 다수의 횡포이기 때문이다. 원래 정치란 제로섬 게임이 아니라 줄 것은 주고 받을 것은 받아내는 협상과 타협 활동이다. 따라서 지방의원들이 지녀야할 가장 기본적인 자질이 바로 협상과 타협의 정신이며 그러한 능력이라고 하겠다. 권위주의적 정치문화에 빠진 사람들에게 협상과 타협은 약자의 비굴함으로 비칠지 모르나, 진정한 강자는 자기이익 추구에 앞서 공익을 생각하고 약자에게 양보하며 타협하는 아량을 보인다.
 
⑥ 지역개발의 지식과 능력
지방의원은 기본적으로 지방자치제도에 관한 풍부하고 정확한 지식과 지역개발을 통한 자기 지역의 발전을 추진할 수 있는 경험과 능력이 있어야 한다. 과거 우리나라의 경험에 의하면 대부분의 지방의원들이 지방자치의 내용을 알지 못하거나 지방의회의 역할과 사명에 대한 인식마저 부족하여 민의의 전당이며 지역사회의 정책결절기관인 지방의회를 파행적으로 끌고 간 사례가 적지 않았다. 특히 지방의회와 국회를 동질적인 것으로 착각한다든가, 조례의 제정과 개정을 위한 법률 및 입법과정에 관한 기초지식의 부족, 조세와 예산의 운영관리 절차와 방법 등에 대한 이해부족, 의회 운영 자체에 대한 기본상식의 부족 등으로 효율적인 의회운영은 처음부터 기대하기 어려웠다.
하지만 그간 우리 경제가 획기적으로 발전해왔고, 교육수준도 높아졌다. 이와 동시에 정보와, 국제화, 다양화 현상을 맞이하면서 그에 따른 사회변화에 적극적으로 대처해야 하고, 그만큼 다양해지고 복잡해진 주민의 요구와 주장을 수용, 처리해야하는 과제를 지방의원이 안고 있다. 그러므로 지방의원들은 지방자치제도에 대한 정확하고 충분한 지식을 갖추어야할 뿐만 아니라 지방행정과 지역발전에 관한 이론과 실무에 관해서도 해박한 지식과 정확한 분석력을 가져야 할 것이다. 그리고 주민에 앞장서서 지역개발계획을 수립하고 주민의 동의와 지지를 확보함으로써 지역발전의 중추 역할을 해야 할 것이다.
그러나 현실에서 이러한 전문성을 확보한 의원이 얼마나 되는지는 의문이다. 부족한 직무전문성이 보완되지 않고 지방정치 발전을 기대하는 것은 어렵기 때문이다. 또한 정치불신의 가장 큰 원인인 지방의원 비리와 도덕적 탈선사례들이 줄지 않고 있다. 또한 지방의회가 지역주민의 요구에 반응하지 않고 소속정당과 국회의원의 지시와 명력에 복종하여 불필요한 정쟁에 휘말리는 행태가 반복되고 있다.
9대 충북도의회 전반기 2년도 되돌아보면 도민을 위한 정책과 무관한 갈등사례가 빈번하였으며(도정 질의 횟수 제한과 의정비 인상 논란), 의회 권한에 대한 외부적 침해(정상적 의정활동에 대한 교육계 대응)에 대해서는 오히려 침묵하는 모습을 보여주었다.

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