1. 서론

1991년 4월 15일 박정희 정권의 쿠데타로 중단되었던 지방지치가 부활되었다. 이날 동아일보 머리기사는 다음과 같이 말하고 있다. “ ‘풀뿌리 민주주의 30년 만에 부활’ 이로써 우리는 61년 5.16쿠데타로 중단됐던 주민자치의 풀뿌리 민주주의를 실현하게 되었다.” 대통령(노태우)은 특히 “지방자치는 국민의 참여속에서 아름다운 꽃을 피울 수 있는 만큼 국민들도 의회와 그 일꾼들이 많은 일을 성실히 수행할 수 있도록 성원해 달라,”고 당부했다.

국민의 기대속에 부활 한 지방자치가 20년이 지난 지금의 현실은 이상의 기대와는 많이 멀어져 있고 지방자치 자체가 심각한 위기를 맞고 있다. 지방행정체제 개편을 명분으로 광역자치단체 기초의회 폐지, 지방의회 무용론, 소모적인 정당공천 폐지 찬반논란 속에 시민의 관심은 사라지고 불신만 높아가고 있다.

 지방의회 비판은 국민스포츠가 되어 버렸다. 혹시라도 지방의회의 긍정적 역할을 옹호하는 발언을 하려면 커다란 용기가 필요하다. 특히 언론의 태도는 지방의회가 가지고 있는 권한과 역할의 크기에 비해 책임은 무한대로 요구하는 경향이 있다. 지방의회에 대한 보도 내용도 의정활동의 내용성 보다는 현상적인 모습에 치중한다. 진지한 토론과 그로인해 나타나는 성과에는 무관심하고 갈등하고 싸우는 모습만 부각하고 결론은 싸잡아 비난하는 것으로 종결된다.

 유권자들은 투표자체도 잘 안하지만 투표한 이후 의정활동에 대해서는 거의 관심을 기울이지 않는다. 다만 언론을 통해 단편적으로 전달되는 모습만 보고 지방의회 비판 대열에 너무도 쉽게 합류한다.

그렇다고 지방의회 의원들이 잘하고 있는데 언론이 부정적으로 기사화하고, 유권자들이 잘 알지도 못하면서 비판만하고 있다는 의미는 아니다. 주민의 대표로서 도덕적 자질과 역량이 부족한 인사들이 지방의회를 구성해오고 이러한 자질과 역량이 부족한 인사들이 주도하는 지방의회의 모습이 지금의 불신사회를 만든 원인임을 재론의 여지가 없다. 문제는 이러한 문제점을 바라보는 시각이 좀더 종합적이 되었으면 한다는 것이다. 현 지방의회의 모습은 의원들의 문제만이 아니라 권위적이고 위계적인 중앙집권사회, 허울뿐인 자치권과 일하기 어려운 지방의회 지원시스템, 비미주적인 정당공천제도, 애정에 기초하지 않은 중앙 중심적인 지방언론의 보도 태도, 시민사회의 무관심과 참여부족이 만들어낸 종합선물세트란 관점에서 봐야한다는 것이다.

 지방자치 20년의 역사에도 불구하고 여전히 지방자치는 중앙정부와 정치권의 지배하에 존재하며, 기관구성의 획일성으로 지방자치단체장 1인 지배의 지방권력구조가 고착화 되고 있다. 자방정부가 아닌 지방자치단체의 기관구성을 보면 지방자치단체와 의회와의 관계, 의회와 시민과의 관계가 주민을 대표하는 단체장과 의회 두 기관을 분리시켜 상호견제하고 협력하게 하는 기관대립형 기관구성 형태 속에 강 시장-약 의회형을 채택하고 있다.

 또 의회와 주민과의 관계를 보면 의회의 의결과정에 주민이 참여할 수 있는 제도적 통로가 거의 차단되어 있는 등 주민과의 소통이 단절된 닫힌 의회라는 특징을 보이고 있다. 집행기관인 자치단체장은 자치단체를 통할하고 대표하는 권한을 지닐 뿐 아니라 지방의회를 견제할 수 있는 제도적 장치로 재의 요구권, 제소권, 선결처분권, 준예산집행권 등이 부여되어 있다.

 이에 비해 지방의회는 집행기관의 인사나 조직권을 견제할 수 있는 수단이 거의 없다. 주요의사 정책 결정권이 단체장에게 귀속되어 있으며, 의회는 단체장의 전횡에 대항 할 수 있는 불신임권, 결산안 부결권 등 실질적인 권한이 제약되어 있다.

 반면 의회와 주민과의 관계를 놓고 보면 선거과정에서 공천권이 정당에 있어 지방의정 활동이 주민보다 정당과 국회의원을 우선하는 행태를 보이고, 주민이 발의한 조례를 임의 변경할 수 있으며, 의회의 조례 제정, 예산심의 등의 과정에 주민의 참여를 고려하지 않고 독립적으로 의결할 수 있다는 점에서 강한 의회의 모습을 보이고 있다.

 따라서 지방자치와 지방의회의 발전을 위해서는 집행부에 대해서는 강력한 통제권을 확보하는 동시에 의회가 주민에 의해 통제되는 의회운영의 주민 참여를 확대를 위한 제도개선이 동시에 이루어야 하는 이중적인 숙제를 안고 있다.
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