지역 시민사회와 NGO의 발전 방향

송재봉

1. 시작하며

NGO는 정부, 시장과 함께 우리사회 운영의 중요한 주체로 인식되고 있다. 충북지역도 예외가 아니다. 특히 6.2 지방선거 이후 지역사회는 시민사회를 지방정부 운영의 부분적 주체의 하나로 인식하면서 NGO에 대한 정치적 정책적 책임성을 강조하는 흐름이 형성되고 있다.

이러한 상황에서 지역NGO의 현실은 여러 가지 측면에서 가능성과 우려점이 동시에 나타나고 있다. 시민사회단체의 주장과 의견이 직접적으로 지방정부 운영에 반영될 수 있는 통로가 확장되고, 회원확대, 전문성 등 시민단체 내부의 역량도 지속적으로 증가하고 있다.

반면 대도시 지역과 중소도시, 농촌지역, 종합형 NGO와 전문분야별 NGO 사이의 성장 불균형, 90년대 출발한 시민 사회단체 상근 리더십의 교체, 지원리더십의 발굴 부족과 성장지체, 신뢰에 기초한 협력적 네트워크의 약화, 정치적 영향력의 축소, 상근 활동가의 비전과 전문성, 창조적 도전정신 약화와 직업인화, 시민운동가의 정치진출 원칙과 방향 등 함께 고민하고 해결해야할 과제 또한 증가하고 있다.

따라서 시민운동에 대한 이해의 폭을 넓혀, 지역 시민운동의 비전을 어떻게 형성할 것인지, 현 단계 시민사회의 문제는 무엇인지, NGO의 위기를 극복하고 지역사회 변화의 주체로 성장하기 위해 지금 우리는 무엇을 해야 할 것인지에 대해 함께 논의해 보는 것은 매우 의미 있는 일이라 생각된다.

2. 시민사회의 형성과 발전

1) 시민사회의 개념

(1) 시민사회의 기원과 등장

고대 그리스시대 시민(civilis)은 정치공동체 의사결정에 참여할 수 있는 경제력 있는 특수계층을 의미하였으며, 로마 시대의 시민은 자유인으로 지배계급 이었다. 이처럼 그리스 로마의 시민사회는 국가 곧 정치사회로 공적 영역을 지칭하는 개념이었다.

중세시대의 시민은 도시 상공업자(부르주아, bourgeois)로 경제적 이익과 사적이익을 추구하는 사람을 지칭하였다.

근대적 의미의 시민사회(17~18세기) 형성은 재산을 축적한 부르주아가 자신들의 생명과 재산을 보호하고 자유로운 경제활동 보장 위한 정치체제 필요성이 대두한 것이 원인이었다.

이 시기 홉스, 로크, 루소, 볼테르 등 계몽주의 사상가는 국가와 분리된 시민사회 개념을 제시하고 입헌군주 국가를 시민사회의 전형으로 상정하였다.

현대 시민 사회론은 이탈리아 혁명가 그람시(Antonio Gramsci)가 제기하였는데, 서구 시민사회의 관심은 2차 대전 이후 풍미하던 마르크스주의 전통사회운동이 1960년 대 말을 고비로 퇴조한 이후 시작된 환경, 인권, 여성, 소비, 문화 등 새로운 운동(new social movements)의 등장을 의미하였다. 즉 복지국가의 퇴조와 제3의 길 모색과정에서 시민사회가 대안으로 부상하였다.

또한 1980년 남미와 아시아 민주화, 동유럽 공산주의 몰락은 이들 지역에서 시민사회 중요성이 부각되는 계기가 되었으며, 우리나라는 1987년 민주화 운동 기점으로 권위주의 정권이 몰락하고, 시민의 정치적 영향력이 확대되면서 시민사회에 대한 관심이 증폭 되었다.

이상의 흐름을 되집어 볼 때 시민사회 성격과 위상에 관한 두 가지 이론적 조류가 존재한다. 하나는 자유주의적 시민사회론으로 사회계약론자에서 출발하여 토크빌에 의해 체계화된 자유주의적 전통이다. 이는 시민사회 내 자발적 결사체와 시민문화의 중요성 강조한다. 들째, 마르크스주의적 시민사회론은 시민사회내 계급적 성격과 자본주의 체제 모순에 천착 한 이론으로 그람시 헤게모니론과 하버마스의 비판이론으로 나뉘어 진다.

(2) 자유주의적 시민사회론

자유주의적 시민사회론은 국가와 시민사회를 분리(대립적 관점)하는 이론으로 시민사회의 자율성과 국가권력에 대한 통제를 전제로 한다. 즉 홉스 로크 루소 등 계몽주의 사상가들은 국가권력과 시민사회 형성을 계약론적 인식에 기초하고 있는데, 시민사회를 자연 상태, 만인의 만인에 대한 투쟁에 벗어나기 위한 합의에 의해 이루어 진 법, 권위, 정치체제로 인식 하고 있다.

사회계약론자들의 시민사회는 자유롭고 평등한 개인들로 이루어진 결사체로 강제력을 독점하는 조직체인 국가와 실체적·규범적으로 분리되어야 한다는 것이다. 이들은 개인의 정치적 자유뿐만 아니라 사적 소유권과 시장 질서를 보호하기 위해 국가의 개입을 최소화하려는 자유주의 사상에 토대하고 있다.

토크빌은 국가와 사회를 대립적인 개념으로 보고 국가권력의 집중현상과 경제영역에 대한 개입으로 인해 개인의 자유와 권리가 억압되는 것을 우려하였다. 따라서 국가를 견제하고 민주주의를 강화하기 위해서는 시민사회를 발전시키는 것이 관건이라 주장하였다. 시민사회의 자율성을 강조하는 이론으로 시민이 결사체에 적극 참여해서 민주적인 제도와 규범, 공공성과 같은 시민 가치를 공유하고 국가권력을 견제하여 정치체제의 안정성에 기여해야 한다고 생각하였다.

퍼트남(Robert Putnam)은 시민이 자발적 결사체나 공동체에 참여함으로써 형성된 사회자본을 통해 민주주의가 어떻게 작동하는지를 분석하였다. 자발적 결사체에 참여한 시민사이에 “조정된 행동을 유도함으로써 사회의 효율성을 높일 수 있는 신뢰, 규범, 네트워크와 같은 사회조직의 특성”인 사회자본은 시민사회를 이루는 구성원 간의 협력가능성을 높임으로써 민주주의를 성숙시키고 경제사회의 발전을 이루게 된다고 보았다.

자유주의 시민사회론의 요체는 시민사회는 법률적으로 동등한 사적 개인들이 자율적 결사체를 구성하여 자유롭게 활동하는 공간으로 최소한의 국가개입과 최대한의 시민사회의 자율성을 추구하는 것이다.

3) 마르크스주의적 시민사회론

헤겔은 공적이고 윤리적인 국가를 통해 시민사회의 사적인 욕구와 갈등을 통합하는 국가주의적 대안 제시하였다. 그리고 사회를 가정-시민사회-국가의 세 영역으로 구분한 것이 특징이다.

헤겔은 시민사회는 사적 개인들의 이익추구 활동이 전개되는 ‘욕구의 체계’로 보았다. 즉 개인이 자신의 욕망을 충족하기 위해 경제적 거래와 경쟁이 일어나는 갈등의 영역으로 시민사회를 경제시회와 동일시한 반면 국가는 도덕적·현실적 의미에서 절대정신이 완전하게 실현되는 ‘이성의 구현체’로 인식함으로써 시민사회를 국가로 이행하는 과도기 단계로 설정하였다.

마르크스는 개인의 자유와 민주주의를 중시한 자유주의적 시민사회 개념이 착취와 지배에 기초한 자본주의 생산관계를 은폐하려는 부르주아 이데올로기라 비판하면서 경제적 계급관계에 초점 맞추고 사회를 분석하였다. 마르크스는 자본주의 시민사회를 부르주아 계급이 지배하는 부르주아 사회로 명명하였다. 동시에 시민사회가 사적욕구의 체계로 이루어져 있고 과도기적 특수성을 띠고 있다는 헤겔의 개념을 수용하면서도 국가를 이성의 궁극적인 실현체로 보는 시각에 동의하지 않는 새로운 관점을 제시하였다.

자본주의 국가는 ‘부르주아 계급의 집행위원회’로 시민사회 내 부르주아 계급의 이해관계를 배타적으로 관철시키는 특수이익의 구현체로 보았다.

엥겔스는 시민사회를 경제사회와 동일시한 마르크스의 관점을 수용하면서 상부구조인 국가의 성격을 좌우하는 토대(base)로 보았다.

자유주의와 마르크스의 공통점은 시민사회를 경제사회와 동일시하고 있다는 점이다. 차이점은 자유주의자에게 시민사회는 보호되고 강화되어야 할 자율성의 공간인 반면 마르크스주의자에게 시민사회는 계급적 불평등과 경제적 적대관계로 인해 해체되어야 할 부정적 대상으로 인식하였다.

4) 그람시의 시민사회론

후기마르크스주의를 대표하는 그람시와 하버마스는 마르크스의 토대 상부구조 이론이 시민사회의 비경제적 요소를 무시한 경제 환원주의라고 비판하는 동시에, 시민사회 내의 불평등 구조와 국가의 민주성을 간과한 자유주의 이론의 한계도 극복하는 시민사회론 제시하고자 하였다.

그람시는 시민사회를 마르크스와 달리 토대(경제사회)가 아닌 상부구조의 한 영역으로 분석하였다. 그는 상부구조를 협의의 국가(정치사회)와 다양한 시민조직의 총체인 시민사회로 구성된다고 보았다. 이를 통해 토대-상부구조 이분 모델에서 정치사회(국가)-경제사회(시장)-시민사회라는 삼분모델을 제시하였다.

상부구조를 구분한 것은 자본주의 국가에서 부르주아 지배가 단순히 억압적 국가기구를 통해서만 유지되는 것이 아니라 시민사회에 뿌리내린 다양한 제도와 실천을 통해 이루어지고 있다고 생각하였다. 시민사회는 헤게모니를 장악하기 위해 치열한 정치적 투쟁이 전개되는 영역이자 시민의 문화적인 삶이 영위되는 사적인 활동 공간으로 보았다

여기서 헤게모니(hegemony)는 ‘물리적 강제력이 아니라 지적·도덕적·문화적 리더십을 통해 자발적 동의를 창출하는 것’을 의미한다.

그는 고도 산업사회로 진전한 서유럽이 심각한 불평등과 소수 부르주아 집단의 지배체제가 지속되고 있음에도 프롤레타리아 혁명이 일어나지 않은 것은 부르주아가 시민사회내에서 헤게모니를 장악했기 때문이라는 설명하였다.

5) 비판이론의 시민사회

비판이론의 전통은 자본주의와 관료제의 문제점을 극복하여 사회변화와 해방을 추구하자는 것인데, 하버마스는 이를 위해 공론장이 활성화 될 수 있도록 공공영역을 민주화하고 시민사회를 강화해야 한다는 입장을 밝혔다.

하버마스의 시민사회론은 초기와 후기로 구분해서 접근할 필요가 있다.

초기 하버마스(Habermas)는 공론장의 구조변동에서 국가를 ‘공적 권위영역’으로 규정하고, 이와 구별되는 사적영역에 공공영역과 시민사회가 공존하는 것으로 분석하였다. 여기서 시민사회는 상품교환과 사회적 노동이 이루어지는 부르주아 소가족 영역을 의미하고, 공공영역은 초개인적으로 구조화된 사회적 개인간의 행위와 의사소통 영역으로 보았다, 초기 시민사회는 살롱과 클럽 중심으로 시작되어 신문과 인쇄술이 발전하고 시민혁명일 거치며 정치적 공공영역으로 변모하였다. 그리고 공공영역의 핵심 기능은 국가권력을 견제하는 여론형성으로 인식하였다.

후기 하버마스는 의사소통의 사회이론 출간 이후를 기점으로 한다.

자본주의 발달에 따른 경제의 분화현상에 초점을 둔 ‘체계-생활세계’ 모델을 제시하였다.

하버마스는 초기에 경제활동이 일어나는 공간을 시민사회에 포함시켰으나 후기 모델에서는 ‘체계’의 하위시스템의 하나인 경제체계로 분리시킨 것이 특징으로 국가, 시장, 시민사회 삼분모델을 제시하였다.

체계를 관찰자의 관점에서 화폐와 권력을 조정 매체로 하는 사적인 경제체제와 공적인 행정체제로 구분하였으며, 생활세계는 사회화를 담당하는 사적영역과 담론적 공적영역을 담당하는 공공영역으로 구성되는데 생활세계에서는 무든 유형의 의사소통 행위가 이루어진다고 보았다. 이러한 관점에서 4분 모델이라고도 볼 수 있다.

생활세계는 목적합리성이 지배하는 체계와 달리 의사소통적 합리성이 작동한다는 것이 특징이며, 체계와 생활세계는 분리되어 있었으나, 국가 관료제가 비대해지고, 자본주의 경제가 고도화되면서 사회영역으로서의 체계와 생활세계의 경계가 모호해지고 체계에 의한 생활세계의 침투 현상이 일어나는 생활세계의 식민화 현상이 발생한다고 주장하였다. 생활세계의 식민화는 체제의 독주로 균형이 깨진 상태를 말한다.

다양한 차원의 공론장이 제 기능을 수행하지 못하기 때문에 체계의 권력을 제한하여 생활세계의 식민화를 저지하는 것이 시민사회의 중요한 과제로 보았다.

궁극적으로 국가와 시장, 시민사회가 상호 경계를 가지고 균형을 이루는 사회를 지향하는데 이를 위해 시민사회가 ‘체계’의 정책결정과 정치문화에 압력을 행사하는 ‘영향력의 정치’를 통해 국가와 시장으로부터 독립성과 자율성을 확보하고 의사소통적 합리성을 증대하는 것을 강조하였다.

3. 국가 및 시장과의 관계

1) 시민사회의 영역 구분

전체사회를 어떻게 구분할 것인지는 여전히 학문적 실천적 고민 존재한다. 정치, 경제, 사회 또는 공적 영역과 사적영역 등 다양한 접근법과 주장이 나타나고 있으나, 넓게 보면 현대사회 시민사회론은 국가-시민사회, 토대-상부구조의 2영역 모델과 국가-시장-시민사회 3영역 모델로 분류할 수 있다.

(1) 2영역 모델

자유주의는 국가와 시민사회를 대립시키는 2영역 모델을 제시한다.

마르크스의 토대 상부구조 모델을 제시하면서 시민사회와 경제사회 동일시하였다.

이 모델은 시민사회 내에서의 시민적 자율성과 경제적 영역의 차이에 대한 설명 이 부족하다는 한계를 보인다. 경제영역을 시민사회에 포함시킴으로써 자본주의 체제에서 자율성을 갖고 독자적인 영역을 구축한 경제구조를 설명하지 못한다.

(2) 3영역 모델

그람시로부터 시작된 모델로 정치사회(국가)-경제사회-시민사회로 3분하여 사회를 설명한다. 그람시는 마르크스의 2영역 모델에서 토대에 포함되었던 시민사회를 분리시키는 한편, 자유주의자들의 국가-시민사회 모델에서 소홀히 다루었던 경제영역을 독립시킨 것.

하버마스는 체계-생활세계 모델에서 체계(행정체계 및 경제체계)와 생활세계(공공영역 및 사적 영역)으로 구분한다. 엄격히 보면 4영역 모델에 기초하고 있지만 생활세계는 시민사회 영역으로 통합하여 3분 모델로 본다.

그람시에게 시민사회는 지배계급의 헤게모니와 노동자 계급의 헤게모니가 동시에 작동하는 공간이란 점에서 다분히 계급적 속성을 지니며, 사회주의 체제로 이행되는 일시적이고 전략적인 단계로 상정한다.

하버마스는 체계와 생활세계는 규범적으로 분리되어 있기 때문에 시민사회는 역사발전에 따라 소멸되는 영역이 아니라, 사회적 해방의 보루로 기능하게 된다. 특히 비판이론은 시민사회의 계급적 성격보다 사회통합을 강조함으로써 계급, 인종, 성별로 인한 대립과 갈등의 문제를 간과하는 약점이 있다.

2) 시민사회와 국가 및 시장의 관계

국가와 시민사회의 관계는 자유주의 시각에서 보면 시민사회는 국가로부터 개인의 자유와 권리를 방어하고 저항하는 관계로 설정한다. 이러한 관점에 극단화된 신자유주의(정치적 자유주의와 시장경제의 결합)는 국가에 대한 불신을 기초로 기업 활동의 자유와 규제완화, 작은 정부와 사회복지 삭감 추진하였다.

시민사회는 그람시가 주장하는 계급적 대립뿐만 아니라, 인종, 성별, 종교, 세대, 지역 문제를 둘러싸고 다층적인 세력과 단체의 투쟁과 타협이 상존하는 곳으로 보아야 한다.

따라서 시장과 시민사회의 관계는 상호의존과 견제라는 이중적 관계, 시장과 시민사회는 재화·서비스·임금과 노동력·수요·신뢰를 서로 공급하는 상호의존적 관계이면서, 시장의 경쟁원리와 합리성이 시민사회의 의사소통적 합리성을 침해하는 것에 대항하여 시장의 이기성과 자기 파괴적인 성향을 보완하고 완충하는 역할을 해왔다.

사회영역에서 국가-시장-시민사회는 상호 구별되는 경계를 유지하면서 상호 견제와 협력관계를 유지해 왔다. 국가나 시장 어느 일방이 우세할 경우 영역 간 균형의원리가 무너져 국가주의나 신자유주의가 기승을 부릴 수 있다. 따라서 시민사회-국가-시장의 관계는 각 영역이 적절한 기능을 수행하면서 상호 협력과 견제를 통해 균형을 이루는 관계가 가장 바람직한 상태라 할 수 있다.

4. NGO의 발생과 의미

1) NGO의 발생

NGO는 자율 참여 연대를 주요이념으로 한다. 다양한 가치를 가지고 있는 시민들이 자발적으로 참여하여 국가권력과 시장권력을 방어하고, 시민권리를 옹호하며, 필수적인 공공서비스를 제공한다. NGO는 자율성, 공공성, 자원성, 다원성, 연대성, 수평성, 국제성의 이념을 내포하고 있다. 이러한 특성을 가지고 있는 NGO의 생성 원인을 무엇인가? 현재 NGO의 실체를 올바로 인식하고 NGO의 생성 배경과 과정의 특성을 인식하기 위해서는 NGO 생성의 원인이 무엇인지를 파악하는 것이 매우 중요하다.

NGO는 자연발생적인 것이 아니라 역사적 산물이다. 이를 수요적 이론에서 접근해보면 다음과 같다. 수요적 이론에서 공공재이론의 정부실패 문제, 신뢰이론이 제시하는 시장실패, 상호의존이론에서의 정부 비효율과 획일성 문제와 NGO의 자원 확보 한계로 인한 상호 의존 등 사회구성원들이 원하는 적절한 공공서비스를 제공하지 못하는 문제를 극복하고자 하는 수요적인 측면에서 NGO 생성 이유를 찾고 있다.

반면 NGO의 주체적인 의지를 강조하는 사회운동이론 및 대중운동이론, 사회자본이론 등과 같이 공급적인 측면에서 NGO의 생성을 보는 관점과 NGO에서 활동하는 활동가의 역할을 강조하는 정책기업가 및 리더십 이론에 기초한 또 다른 유형의 공급론적 시각에서 NGO의 생성을 논하는 이론이 존재한다.

여기서는 주로 수요적이론의 관점에서 제시하는 공공재이론과 신뢰이론, 공급자이론인 사회운동이론과 정책기업가의 관점에서 NGO 생성을 논의하고자 한다. NGO의 생성은 사회적 수요를 기반으로 하지만 시민의 기본권 확대라는 시민사회 자체의 필요성 문제를 간과할 수 없기 때문이다.

먼저 수요적 이론의 입장에서 공공재 이론과 신뢰이론을 살펴보고자 한다.

공공재이론에 의하면 정부가 제공하는 공공서비스는 불가피하게 정부와 관료기구의 인위적인 적격기준에 기초할 수밖에 없어 어떤 국민에게는 과잉 공급되고, 어떤 국민에게는 과소 공급되는 등 공적 서비스가 수요자를 만족시키지 못하는 문제가 만성적으로 발생하게 된다.

또한 공공재의 공급을 결정하는 과정에서 정보의 비대칭성으로 다양한 욕구를 가진 사람들의 욕구를 만족시킬 수 없으며, Weisbrod(1997)의 주장처럼 여러 가지 정치적 경제적 이유로 인해 정책 결정의 주요한 기준이 중위투표자의 요구에 기초한 획일적인 서비스 공급으로 현장의 수요와 일치하지 않는 문제가 발생한다는 것이다. 즉 공공 서비스 공급의 과잉 및 과소 문제가 발생하여 공공재 배분의 비효율성이 지속되는 등 정부제도의 구조적 요인에 의해 정부실패가 발생한다는 것이다. 이처럼 정부의 역할 한계로 인하여 정부는 구성원들의 욕구에 능동적으로 반응하여 적기에 공적서비스를 공급하지 못하는 문제가 발생하고 이것을 보완하기 위해 NGO가 생겨났다는 것이다.

따라서 NGO부분은 정부 공공재 공급의 비효율성을 개선하고 불완전한 정부의 공적서비스 기능의 보완을 기대하는 수요자의 요구로부터 발생하였다고 본다. 공공재이론에서 NGO는 정부보다 사회에서 일어나는 환경 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 장점이 있으며, 이러한 유연함이 NGO가 정부부문을 대신하여 공공서비스 수요와 공급의 격차를 해소할 수 있는 원동력이 있다고 본다. 다시 말해서 정부는 다수결의 원리, 획일성의 원리, 관료제의 원리로 움직이기 때문에 효율적으로 공공재를 생산하거나 시민의 다양한 서비스욕구를 충족시키는데 한계로 인해 사회적 약자나 소수자가 원하는 서비스를 제공하기 어렵다. 따라서 정부의 공평하고 획일적인 서비스가 아니라 자신의 취향과 능력에 맞는 서비스를 제공받기 위하여 NGO를 비롯한 각종 비영리단체가 발생하게 된다는 것이다.

신뢰이론은 공공재 이론이 정부 실패에 대응한 NGO의 정부 역할의 보완적 기능은 설명하고 있지만, 어떠한 이유로 정부실패의 보완 기능에서 시장이 배제되는지는 설명하지 못하고 있다고 본다. 따라서 신뢰이론은 왜 NGO가 정부실패의 보완 및 대체기능을 수행하게 되는지에 대한 설명과 함께 공공재 공급에 있어 시장 실패의 이유를 설명하고 있다. 이와 관련하여 신뢰이론 또는 계약실패이론가인 Nelson & Krashinsky(1973)가 주장한 바에 따르면 NGO는 전통적으로 “서비스가 구매되는 상황이나 또는 그 서비스 자체의 성격으로 말미암아, 소비자들이 영리기업에서 생산하는 서비스에 대해서 정확한 평가를 내리기 불가능하기 때문에 이를 보완할 목적으로 등장하였다”는 것이다.

영리기업은 이윤 극대화 추구라는 목표달성을 우선하기 때문에 소비자에게 유리한 정보를 숨기고, 자신들의 우월적인 정보력을 이용하여 소비자의 이익에 반하는 행동을 할 가능성이 크다는 것이다. 또한 개별 소비자는 영리기업이 제공하는 서비스의 정확성을 파악하고 평가하기 어렵다. 따라서 시장에 의한 공공재 공급은 정보의 비대칭성을 악용한 소비자의 피해 문제가 일상적으로 발생할 가능성이 높다.

반면 NGO는 영리를 추구하지 않는다는 비영리 추구 속성으로 인해 정보의 비대칭성에 따른 우월한 입장을 자신의 이익을 위해 악용하거나 숨기지 않는다는 장점이 있다는 것이다. 즉 소비자는 영리기업에 비해 NGO를 더 신뢰할 수 있는 기반이 존재하며, 이것이야말로 NGO가 시장에 비교우위를 갖게 되는 중요한 요인이 된다. 특히 급변하는 불확실한 상황에서 구매결정을 해야 하는 소비자는 NGO가 제공하는 정보와 서비스를 보다 신뢰하게 된다.

이처럼 NGO는 정부실패와 시장실패를 보완하는 역할이란 측면에서 설명하고 있는 것이 수요자 이론이다.

그러나 NGO의 발생이 반드시 이상의 요인에만 의존하는 것은 아니라는 반론도 존재한다. NGO가 추구하는 고유한 가치로부터 생성의 근거를 찾아야 한다는 주장이 그것이다. NGO의 생성은 시장과 정부 실패로 인한 공공재 공급의 효율성이란 측면 이외에 정치적 다원성과 다양성을 정부가 제대로 반영해 주지 않는 관료적 권위주의의 부산물로 보고 있다. 즉 NGO의 기능적 분류에서 대응적 기능을 수행하는 경우가 여기에 해당하며, 정부는 실패할 가능성이 있는 새로운 서비스를 개발하거나 공급하는 것 보다 기존의 절차와 규칙에 근거한 전통적 방식을 선호한다. 그리고 NGO의 가치와 이념에 기초한 실험적인 사업이 성공하면 이를 정책에 반영하는 특성을 지닌다.

이처럼 NGO는 정부가 공급하는 서비스의 비효율을 보완하는 수동적인 존재로서 보다는 관료제의 구조적인 문제로 다양한 구성원의 이해와 요구를 반영하지 못하는 문제를 지적하고 개선하는 등 새로운 공적서비스를 발굴, 제안, 실험 하는 등 정책 대변자 기능을 위해 발생하였다고 보는 관점이 존재한다. 즉 스스로의 가치에 기초한 정부혁신, 새로운 공공서비스 공급, 인권, 평화, 생태 등 새로운 가치와 이념의 확산을 목적으로 NGO는 생성된다는 것이다.

특히 국가는 통치방식이나 크기에 관계없이 강제력과 억압력을 가지고 구성원의 인권을 유린하거나 부패의 경향을 띠는 경향이 있다. 이에 시민들은 자연스럽게 국가권력을 사회적으로 통제할 필요성을 느끼게 되면서 국가권력을 효과적으로 견제하기 위한 수단으로 NGO가 발생한다. 또한 시장은 이윤추구를 지향하고 이윤극대화의 원리에 따라 움직인다. 이러한 자본의 논리로 작동하는 기업은 불가피하게 불평등, 비도덕성, 환경파괴와 같은 사회적 문제를 낳는다. 또한 시장은 무한경쟁 체제를 도입하면서 공동체의 규범이나 가치에 대해 무관심하다. 세계화와 신자유주의 이념하에서는 이러한 경향이 더욱 부각되고 있다. 물론 정부가 기업 문제를 감시하고 조정하지만 그 효과에 한계가 있고, 심지어 정부가 기업의 이익을 대변하기도 한다. 따라서 NGO는 경제정의, 기업 감시, 소비자보호 등과 같은 역할을 수행할 필요성이 대두되면서 NGO가 발생하고 성장하게 된다.

2) NGO의 개념과 의미

NGO의 개념정의에 있어 공공재 공급의 효율성을 강조하는 경향, 국가로부터의 자율성과 시민의 자율적 참여를 강조 경향, 국가에 대항하여 권력을 견제하는 정치적 성격을 강조하는 등 다양한 흐름이 있다. 그리고 NGO는 이상의 각 흐름을 모두 반영하는 복잡성과 다양성과 무정형성을 특징으로 하고 있다. 그러나 일반적으로 NGO의 개념적 특성들을 정의해 보면 다음과 같은 경향성이 존재한다.

첫째는, 시민들의 자발적인 참여이다. 가치를 공유한 시민들이 자신의 지향을 달성하기 위해 자발적으로 모인 단체이다. 정부나 시장의 필요에 의해 하향식으로 조직된 단체는 제외한다.

둘째, 회원가입에 배타성이 없어야 한다. 단체의 취지와 목적에 동의하는 개인들은 누구나 참여할 수 있어야 한다는 것이다. 이것은 이익집단과의 구별되는 중요한 요소이다.

셋째, 회원의 기부와 자원 활동에 의해 사업을 수행한다. NGO의 직원 중심의 활동이 아니라 회원중심의 자원 활동이 이루어져야 한다는 것이다.

넷째, 공익추구를 목표로 한다. 공익이란 사회구성원 불특정 다수나 사회적 약자의 이익을 말한다. 또 공익이란 물질적 측면을 넘어서는 조직내에서의 의사소통의 활성화, 민주적 리더십학습, 협력과 연대의 규범 습득 등도 포함된다.

다섯째, 비영리를 추구하며 잉여소득의 배분을 금지하고 있다. 영리기업과 같이 이윤 획득만을 목적으로 사업을 진행하지 않으며, 각종 활동으로 인해 발생하는 수익을 내부 구성원들 간에 배분하지 않는다는 것을 의미하며, 일체의 영리목적의 수익사업을 하지 않는 다는 것과는 의미이다.

섯째, 비정당적인 속성을 갖는다. NGO는 설립목적이 정치권력 획득을 목표로 하는 정당과 달리 구성원의 가치실현을 위한 활동을 전개한다. 이는 일체의 정치활동을 하지 않는다는 것과는 다른 의미이다.

이상의 다양한 NGO의 특성에 기초하여 개념 정의를 해보면 NGO는 비정부 비영리 결사체로서 시민의 자발적인 참여로 결성되고, 회원가입의 배타성이 없으며, 주로 자원 활동에 입각하여 공익추구를 목적으로 설립된 결사체로 규정 할 수 있다.

이상의 개념에 기초하여 NGO의 의미를 주인 대리인 이론을 통해 설명하면, 주인 대리인 문제는 정보의 비대칭성에서 발생하며, 주인이 대리인이 하고 있는 행동을 관찰할 수 없을 때 대리인의 도덕적 해이가 발생하고, 대리인이 주인보다 우월한 정보를 가지고 있을 때 대리인은 역 선택을 통해 자신의 이익을 취할 가능성이 커진다는 것이다. 반면 NGO의 비영리성은 정보 비대칭성으로 인한 우월적 입장을 자신을 위해 사용하지 않는 속성이 있다.

이를 NGO 긍정적 역할이란 측면에서 대입해 보면, NGO는 대리인이 주인의 의도대로 역할을 하고 있는 지 지속적으로 관찰 모니터 하고, 대리인이 정보를 독점하거나 숨기지 않고 주인을 위해 일하도록 하기 위한 가교 역할을 함으로써 대의민주주의가 제대로 작동하게 하는 순기능을 한다. 즉 정보의 비대칭성으로 인한 문제를 완화하고 예방하는 역할을 할 수 있다.

5. NGO의 기능 및 주요 구성 요소

1) 세계적 차원의 NGO 성장배경

(1)민주주의의 확산

1980년대 남미와 아시아에서 시민의 저항에 의한 군부권위주의 붕괴와 민주주의 체제 성립, 동구유럽의 공산주의 국가 몰락은 시민의 자발성과 참여의식을 높이는 계기가 되었다. 특히 군부 권위주의 체제의 후퇴는 개인의 자발적인 의사표출과 다양한 결사체 형성이 가능하게 되었다. 또한 그동안 억눌려 왔던 시민들은 정부정책과정에 대한 참여욕구가 폭발하면서 다양한 형태의 NGO 결성으로 이어졌다.

(2) 국가기능과 역할의 변화

70대 이후 생산성 증가율의 하락으로 인한 경제성장의 정체현상 및 높은 실업률, 중앙집권적 관료조직의 비효율성 심화 등으로 전통적인 복지국가의 위기 현상이 나타나면서 감세와 민영화, 규제완화 등 신자유주의 이데올로기가 확산되었다. 이는 정부의 공적역할이 축소되거나 공공재 생산과 공급의 분권화와 민간위탁이 선호됨에 따라 공적 서비스 공급의 대행자로 각종 비영리 단체가 발달하였다. 또한 통적인 관료제 중심적 의사결정 구조의 변화과정에서 국가 정책과정 참여하거나 국가를 대신하여 각종사회문제 해결에 참여하는 NGO가 증가하게 되었다.

(3) 개인적 욕구의 다변화

세계화 정보화에 기초한 네트워크형 사회는 자율적, 다원적이고 복합적인 특징으로 나타났다. 특히 정보의 공유와 확산으로 개인은 능력이 확대되었으며, 이들은 더 이상 위계조직에 순응하거나 획일적인 서비스에 만족하지 않았다. 자신의 욕구에 맞는 다양하고 수준 높은 삶을 원하는 새로운 시민이 등장하고 있다. 이들은 정부와 시장의 구속에서 벗어나 다양한 시각과 가치를 공유하는 조직을 만들고 참여하여 자신의 욕구를 충족시키고자 하였다.

(4) 전 지구적 문제의 등장.

자본의 지구화로 인한 지구화는 전 지구적 영역에서의 상호 연결성이 확장되고 의존성이 심화되면서 인간 생활과 관련된 전 지구적인 문제가 의제로 등장하게 된다. 지구적인 문제를 해결하여 인간의 자율적이고 다원적이며 인류 공동의 가치를 실현하기 위한 NGO가 등장하게 된다.

(5) 교통. 통신기술의 발당

사람들이 의견을 나누고 교류하기 위해 교통, 통신매체가 필요하며, 정보 통신의 발달은 국가적 수순 뿐 만 아니라 지구적인 수준에서 상호 정보교류와 조직화가 수월해지게 되었다. 또 상호 만남이 용이해지고 국제적인 회의도 쉬워졌다. 특히 인터넷의 발달은 사이버 공간에서 활동하는 NGO를 등장하게 만들고 있다. 즉 정보 통신의 발단은 열린사회를 지향하는 정보의 공개와 공유, 확산이 실시간으로 이루어 지면서 다양한 영역에서 가치와 지향에 공유하는 사람들의 네트워크를 강화하고 유연한 네트워크형 시민결사체의 발전을 촉진하게 되었다.

2) 한국 NGO의 발달배경.

(1) 한국 시민사회의 형성과 특징

한국시민사회의 태동에 대해서는 19세기 말 독립협회의 활동이라는 주장, 신분제도가 폐지되고 식민지 자본주의화가 시작된 1910년대로 보는 견해가 있으나 1987년 6월 민주화운동을 기점으로 시민사회의 시대가 본격적으로 열리기 시작했다는 데에 다수가 동의하고 있다.

시민사회의 형성단계도 1960년대를 기준으로 이전을 시민사회의 태동기, 60년대를 초기 시민사회, 87년 이후를 발달한 시민사회로 구분한다. 60년대 이전은 갑신정변, 갑오경장, 동학혁명, 3.1운동으로 이어지는 혁명과 저항운동으로 시민사회의 맹아가 싹튼 시기이다. 60년대는 국가 권력에 저항하는 비합법적 조직과 결사를 통한 민주화운동이 30여년 동안 지속되었다. 이승만 정권의 부정부패에 항거한 4.19 혁명과, 5.16쿠데타, 유신체제, 12.12쿠데타, 5.18 광주 학살로 이어지는 시민사회 억압적인인 상황에서 시민사회의 발전은 억제되고 지연되었다. 87년 민주화운동과 6.29선언으로 시민사회의 자율적 공간이 확대되고, 시민권이 제도적으로 보장되었다. 6월 항쟁은 시민사회의 다양한 목소리를 담아낼 수 있는 단체가 결성되고, 연대활동이 활발하게 이루어졌다. 이처럼 긴 암흑기를 거치며 성장한 한국시민사회의 특징은 다음과 같다.

자본주의 발달과 자유주의적 전통이 약한 한국 시민사회는 유교사회의 영향으로 자율적 결사체의 연대활동보다는 혈연 지연 학연을 기반으로 하는 전통적 단체의 영향력이 지속되고 있다. 또한 한국 시민사회는 식민지 지배와 해방이후 권위주의 정치가 오랫동안 지속되면서 친미 사대주의와 민족주의, 유교적 권위주의와 서구적 자유민주주의, 연고주의와 경쟁주의, 반공주의와 민중주의 대립구도가 형성 발전하고 있다. 김호기(2007)는 한국 시민사회는 전통주의, 보수주의, 집단주의와 근대주의, 진보주의, 개인주의가 공존·결합되어 있는 ‘이중적 시민사회(dual civic society)’라고 설명한다. 이러한 시민사회의 이중성은 전통사회에서 일제식민지, 분단과 전쟁, 권위주의 정치체제의 경험을 통해 구조화되었다고 진단한다. 이어서 한국 시민사회는 국가와 부르주의의 보수연합에 대항하는 민주연합 세력에 의해 확장되었으며, 이러한 관계로 인해 국가-시장-시민사회는 6월 항쟁 이전에는 ‘강한국가 약한 시민사회’와 ‘강한 시장, 약한 시민사회’ 의 전형적인 사례였으나, 1990년 이후 시민사회의 영향력이 강화되었다고 보고 있다.

한국NGO의 성장은 이러한 시민사회 형성 및 성장과 밀접한 연관성을 갖게 된다. 특히 한국사회에서 NGO의 빠른 성장의 배경에는 이상에서 제시한 시민사회 형성과 성장 과정에서 나타난 정치, 사회, 경제적 모순의 결과이기도 하다.

(2) 정치적 민주화

87년 6월 항쟁의 결과 시민사회의 자율적 공간과 개인의 권리의식 확대, 국가의 정책과정에 대한 참여욕구가 광범위 하게 확산되었다. 그리고 이러한 시민의 공동의 목표 달성을 위한 NGO결성이 급증하였다. 2005년 중앙 행정기관에 등록된 비영리 단체는 628개(10.9%), 시·도에 등록된 단체는 5,059개(89.1%)인데 90년대 이후가 전체의 88%를 차지하고 있는 것으로 조사되었다.(행정자치부, 2005)

(3) 자본주의 발달

1960년이 이후 고도 성장기를 거치며 한국사회는 급속한 자본주의 발전을 이룰 하였지만 그 이면에는 빈부격차 확대, 재벌의 독점, 선진국에 대한 경제적 종속이라는 사회문제를 양산하였다. 다른 한 편 고도경제성장의 결과 1980년대 이후 광범위한 중산층 양산(일정한 교육, 소득, 시간적 능력과 여유를 가진 계층)되었으며, 87년 절차적 민주화 이후 창립되기 시작한 NGO에 가입하여 활동하였으며 현재와 샅은 시민사회 성장의 기반을 형성하였다. 이들 중산층은 부의 재분배와 같은 물질적 가치 이외에 인권, 평화, 문화, 환경문제 등 탈 물질적 가치에 관심을 가지고 있었다.

(4)민주적 리더십

한국의 NGO 성장은 민주화 운동의 성과와 맥을 같이 한다. 1980년대 민주화 운동 과정에서 훈련된 운동가들은 87년 이후 시민운동 지도자로 배출되었으며, 독재에 항거한 경험을 가진 지도자들은 국가의 억압과 제도적 문제를 극복하면서 NGO활성화에 기여였다. 즉 민주화운동과정에서 훈련된 활동가들은 초창기 시민사회 역량 강화에 기여하였으며, 한국사회 시민사회성장의 빛과 그림자가 되었다.

(5) 사회분화와 전문화

1990년 이후 분업화와 전문화 추세 확대, 사회적 기능과 가치 분화, 개인적 욕구 다양화 현상이 본격화 되면서 자신의 가치와 지향을 표명하고 세력화하기 위해 NGO를 결성하였으며 이 과정에는 사무직, 전문직, 자영업 등 신중간계층이 크게 늘어나고 이들에 의해 시민운동이 활성화되었다. 특히 사회의 분화와 전문화는 기존의 NGO를 다양한 영역으로 분화하도록 만들었다. 1980년대 반독재 민주화운동, 정치개혁운동 일변도에서 생태, 이주노동자, 장애인인권 등 다양한 영역으로 분화 발전하는 계기가 되었다.

(6) 지구화 정보화 지방화

지구화는 국제교류 확대로 나타나고 국제적인 이슈에 공동대응하기 위해 NGO가 발달 하였다. 교육 연수 목적의 아시안브릿지, 이주 노동 인권 지원 등과 관련한 NGO가 증가하였다.

정보화는 급속한 진전과 인터넷, 스마트 폰의 보급은 SNS 활성화로 NGO 활동을 용이하게 하는 요인이 되었으며, 지방화는 1990년 이후 본격적인 지방자치실시로 지방적 정체성이 중시되고, 지방경제와 지역문화 발달에 관심 증폭되면서 지역단위 소규모 NGO(풀뿌리 조직)가 증가하였다.

(7) 정부와 기업에 대한 불신

부정부패, 정치 불신, 정부의 정당성과 신뢰성이 낮은 정당성의 빈곤상황에서 이에 대한 치유자로서 NGO에 대한 기대와 신뢰가 형성되었다. 특히 한국사회는 정당의 대표성과 신뢰성도 낮고 민주적인 게임의 주체로 인정받지 못하고 있었으며, 기업은 공정한 경쟁의 룰을 지키지 않고 있으며, 정경유착 등 자본축적의 정당성과 투명성이 보장되지 않고 있다. 따라서 시민들은 대안세력으로 NGO를 결성하여 사회개혁을 추진하고자 하였으며, 정부, 정당, 기업보다 도덕성과 정당성을 NGO에 부여하고 지지하였다. 이처럼 한국사회의 만연한 부정부패, 사회안전망의 부족과 빈부격차의 확산은 정부 정당, 기업을 감시하며 불합리한 사회를 개혁할 대안세력으로 NGO가 발달하는 원인이 되고 있다.

3) NGO의 주요 기능

(1) 감시·견제기능

NGO는 국가(억압과 부패)와 시장(부정한 이윤추구와 환경파괴, 노동탄압 등)을 감시하고 견제한다. 인권탄압에 저항하고, 부정부패를 감시·고발하며, 은폐된 국가의 감시체계와 폭력구조에 저항한다. 또한 기업의 환경파괴나 소비자 권리침해, 강종 불공정한 거래 감시와 불매운동, 노동자 탄압 중지, 부동산투기, 투기적자본거래 등의 감시활동도 수행한다.

그리고 견제기능의 행동방식은 시위 집회 캠페인 공청회 성명서발표 서명운동 현장감시 로비활동 입법청원 등 제도적 비제도적 방법을 통하여 국가권력과 시장의 자본을 감시한다.

(2) 복지기능

신자유주의사회에서 국가의 역할은 축소되고 감세와 규제완화와 관료주의는 위기 극복을 위한 정부 역량의 한계(재정적 한계, 비효율, 획일주의로 인한 소수자 복지 외면)를 보이고 있다. 반면 현대인은 다양하고 질 높은 복지서비스를 요구한다. 선거에 의한 집단선택이 구조와 관료주의에 의한 획일적인 서비스를 제공하는 정부가 이상의 문제 해결에 한계를 보일 수밖에 없다. 따라서 NGO는 정부와 계약을 통해 재정지원을 받거나, 공공시설을 지원받거나, 자체적인 인력과 재원을 확보하여 정부가 제공할 수 없거나 무시하는 각종 사회서비스를 제공한다.

NGO의 복지기능은 가정폭력. 성폭력 상담, 유기 방치아동 긴급 구호, 자활사업, 인권상담과 구제활동, 빈곤구제활동, 재난구호, 장애인지원 등 매우 다양하다.

(3) 대변기능

다원주의사회에서는 거대한 조직과 세력의 의견이 주로 정책과정에 영향을 미치고 반영되는 경향이 있다. 따라서 사회적 약자와 소수자의 의견은 무시되거나 표출되지 못하는 경향이 있다. 이에 사회적 약자의 이익을 옹호하는 정체성을 가지고 있는 NGO는 이들의 이익을 대변하는 기능을 한다.

사회적 약자보호는 정부의 무능과 외면으로 가족이나 시장에 맡겨지는 경우가 많다. 또 복지국가에서도 관료제적 획일주의로 구체적인 욕구를 충족하기 어렵다. 따라서 NGO는 소수자, 사회적 약자의 권익보호를 위해 로비, 입법청원, 정부위원회나 공청회 참여, 집회, 시위 등을 통해 이들에게 유리한 정책결정과 집행을 촉구하는 기능을 한다. 아동 청소년 노인 장애인 여성 재소자 이주노동자 등의 권리보호 운동이 여기에 해당한다.

(4) 조정기능

NGO는 개인과 집단간의 갈등을 조정하는 기능을 한다. NGO는 공익을 추구한다는 대의명분을 가지고 있고, 상대적으로 주민의 신뢰가 높으며, 구조적으로 소통(Communication), 협력. 신뢰 같은 사회자본이 풍부하기 때문에 갈등조정자로서 제 역할을 다할 수 있다.

NGO는 정부와 정부, 정부와 이익집단, 이익집단과 이익집단간의 분쟁에 조정자로 나서 일반시민의 이익을 극대화하려고 노력한다.

(5) 교육기능

NGO는 자발적 참여와 연대에 의해 사회문제를 해결한다. 이 과정에서 정부의 정책과정에 참여하고 공동체의 문제를 인식하게 되며, 사회현상에 대한 비판적인 시각을 배우게 된다. NGO는 평범한 시민들이 활동과정에 참여하면서 참여정신 공익정신 비판정신과 같은 시민성을 획득한다. 또한 집단활동을 통해 의사소통, 협력과 연대의 문화, 개인의 권리인식, 공공의 이익에 대한 봉사정신을 배운다.

NGO 활동공간은 사회에 대한 정보획득, 리더십 학습, 상호존중과 관용의 정신을 배우며 다원적 가치, 공동체정신, 참여민주주의를 학습하고 배양하는 실천현장이다.

NGO의 교육기능은 시민대학, 청소년학교, 청년포럼, 여성아카데미, 환경캠프 등 민주시민 교육 프로그램을 실시한다.

3) NGO의 구성 영역과 역할

NGO의 구성과 운영의 기본적인 틀은 NGO가 지향하는 것이 무엇인가를 나타내는 정체성, 국가와 시장에 종속되지 않는 독립성, 사회문제를 공익의 입장에서 분석․대응․대안을 제시하는 전문성, 사회의 도덕적 규범과 원칙을 지키고 선도하는 윤리라고 하는 4가지 영역으로 구분하여 접근할 수 있다. NGO도 다른 모든 사회 정치 조직과 마찬가지로 이상의 4가지 범주화된 영역의 다양한 역할에 따라 생성, 성장, 유지, 위기, 전환의 순환적인 과정속에 존재한다. 따라서 NGO에 대한 구조적이고 시스템적인 접근과 분석을 위해서는 이들 각각의 영역에 대한 개념정의를 기초로 현재 NGO가 처한 조건을 대입함으로써 NGO에 대한 진단과 바람직한 처방을 내릴 수 있을 것이다

첫째, NGO의 정체성은 무엇인가이다. 일반적으로 NGO의 정체성은 시민의 자발성을 기초로 시민권 향상과 사회공익 실현을 목적으로 존재한다고 규정할 수 있다. 문제는 공익이라는 개념이 추상적이고, 하나의 명확한 개념으로 규정하기 어렵다는 점이다. 또 NGO는 그 조직이 추구하는 목적에 따라 매우 다양한 모습으로 존재한다. 정부 실패와 시장실패에 대응한 공공서비스의 효과적이고 효율적인 공급을 위해 존재하는 NGO, 시민의 자유와 평등, 인권, 평화, 생태 등 시민의 기본권을 확대하고, 시민사회의 미래지향적 가치의 구현을 위해 조직된 NGO, 전통적 가치를 보전하고 사람과의 관계를 중시하는 공동체지향형 NGO등 매우 다양하다.

따라서 NGO의 정체성은 하나로 규정하기 보다는 다양한 가치 지향이란 측면에서 접근할 필요가 있다. 즉 NGO의 정체성은 사회적 약자의 이익을 우선하는 공익성과 다수의 이익을 우선하는 공익성, 다양한 가치를 인정하고 수용하는 다원성, 시민의 권리를 확장하는 시민성을 그 기본 이념으로 하고 있으며 이것이 NGO의 정체성이라 할 수 있다.

둘째, 자립성이 있어야 한다는 것이다. NGO의 자립성은 존재론적 측면에서나 행태적 측면에서 매우 중요한 요인이다. 즉 NGO가 국가(Government)와 시장(Market)으로부터 독립성이 없다면 NGO는 자신의 정체성을 유지하기 어렵고, 자신의 가치를 실현하기 위한 행동에 제약을 받게 될 것이다. 그렇다면 NGO의 독립성에 영향을 미치는 핵심적 요인은 무엇인가? 이에 대해서는 설립의 독립성과 재정의 자립성이라는 두 가지 측면이 강조된다. NGO가 창립되는 과정에서 시민 스스로의 자발성과 자율성에 기초하지 않는 국가 주도 또는 시장의 필요에 의해 설립된 경우는 활동과정에서도 자율성과 독립성을 확보하기 어렵다.

특히 한국사회와 같은 공적 영역과 사적영역의 구분이 불명확하고 연고성이 강조되는 사회에서는 창립과정의 독립성이 매우 큰 영향을 미친다. 그러나 더 중요한 문제는 재정의 독립성 문제라 할 수 있다. NGO가 스스로의 재원으로 운영할 수 있는 독립성이 없으면 불가피하게 자신을 유지하기 위해 외부자원에 의존할 수밖에 없다. 이 과정에서 NGO 활동의 독립성이 정부와 시장에 의해 제약 통제받을 수 있다. 물론 정부와 NGO는 공익성 실현이라는 공통의 목적으로 인해 높은 상호 의존성을 지니게 된다는 점에서 NGO 자원 확보와 관련한 정부 의존성이 반드시 NGO의 독립성을 훼손한다고 보는 것은 단편적일 수 있다. 그러나 정부와 상호 보완적인 관계를 위해 정부 보조금 사업이나 정부 공공서비스의 효율적 운영을 위한 민간위탁 등을 통해 정부의 재원을 NGO의 목적 실현을 위한 자원으로 활용할 수 있다 할지라도 그것이 NGO의 생존과 유지에 결정적인 영향을 미칠 정도로 의존성이 높아지는 것은 경계해야 한다.

셋째, 사회변화에 능동적으로 대응하고 다수가 공감할 수 있는 미래 지향적인 대안을 만들어 내는 전문성이 필요하다. NGO의 전문성은 NGO에 참여하는 구성원의 전문성과는 다른 문제이다. 다양한 직종이 참여하는 NGO 구성원의 다양성은 NGO전문성의 원천이 될 수 있다. 그러나 이러한 개개인의 전문성이 곧 NGO의전문성으로 직결되는 것은 아니다. NGO의 전문성은 문제의 발견자로서의 전문성, 문제를 대중 이슈화하고 공공의 의제로 만드는 운동 전략의 전문성, 공공의 의제가 사회적 대안으로 채택되기 위한 대안 정책 제시의 전문성이 있어야 한다. 특히 현상의 문제를 현장의 관점과 입장에서 재해석하고 이에 기초한 현실적인 실현가능한 대안을 만들어 내는 역량이야 말로 NGO 전문성의 핵심이다. 아무리 좋은 대안도 현실에 근거하여 현장에서 공감을 얻어내지 못한다면 이는 현실이 될 수 없고, 다수 시민의 동의와 지지를 이끌어내기 어렵다는 점에서 NGO의 전문성은 현장에 기초한 대안 정책 발굴과 제시와 결정과 평가, 환류라는 순환적인 그리고 종합적인 관점이 살아있는 대안을 만들어내는 전문성이어야 한다.

넷째, 윤리성은 NGO의 유지와 확장에 있어 중요한 요소이다. NGO에 대한 시민의 기대는 높은 도덕성, 청렴성, 투명성, 헌신성을 요구한다. 이는 정부 실패와 시장실패의 치유자로서 NGO의 역할에 의해 부여된 숙명적인 결과이다. 정부 관료제의 비효율과 낭비, 부패 문제와 시장의 무한 이윤추구로 인한 사회 불평 등 심화, 인격의 물신화, 정보조작과 독점으로 인한 다수 시민의 피해를 보호하는 역할을 자임하고 있는 NGO는 이들에 비해 상대적 절대적인 윤리성이 요구되는 것은 당연한 귀결이다. 그리고 NGO는 시민의 신뢰를 기반으로 유지된다는 점에서 NGO의 윤리는 매우 중요한 문제로 점점 더 부각되고 있다.

이상에서 논의된 정체성, 전문성, 자립성, 윤리성은 NGO가 외부환경과 내부환경의 변화에 능동적으로 대응하며 위기를 극복하고 질적인 전환을 하는데 있어 매우 긴밀한 상호작용을 한다. NGO의 유지는 정체정과 전문성, 전문성과 윤리성, 윤리성과 자립성이 상호작용을 통해 각각의 역할을 강화하는 과정을 통해 실현될 수 있다. 각 영역 중 어느 하나도 과소평가되거나 독립적으로 존재할 수 없는 관계 속에 있다는 사실을 간과해서는 안 될 것이다.

6. NGO의 발전과 성장의 위기

1)NGO 발전과 관련한 기존의 논의

지금까지 우리사회에서 NGO 성장과 관련한 논의의 초점은 NGO의 정체성과 자립성 문제를 중심으로 진행되어 왔다. 초창기 NGO는 생소한 영역이었으며, 이를 어떻게 규정하고 어떠한 역할을 부여할 것인지에 대한 다양한 논의가 필요하였기 때문이다. 특히 NGO의 정체성과 관련하여 가장 많은 논쟁을 불러온 문제는 NGO의 정치적 중립성 문제였다. 처음 NGO가 등장하는 과정에서 정치적 중립성은 극단적인 정치 불신사회에서 NGO가 손쉽게 대중의 신뢰를 획득하는 방법이었다. 그러나 NGO의 사회 정치적 영향력이 강화되고, 구체적인 정책의제를 현실화하는 과정에서 불가피하게 정치의 문제에 개입해야 하는 상황을 맞게 된다. 부패 정치인 낙선, 후보자 정보공개, 정책 협약 등 다양한 방식으로 선거과정에 개입하게 되고, 각종 정책의 선호에 따라 특정 정파와 긴밀한 협력이 필요한 상황이 대두되면서 정치권과 언론으로부터 NGO가 정치적 중립을 지키지 않는다는 비판에 직면하게 되었다. 이러한 논란은 NGO 내부에서도 NGO의 정치적 중립성은 지켜야 할 가치라는 주장과 현실 사회에서 정치와 가치중립은 불가능하다는 입장이 대립하게 되었다 

또 하나 NGO의 정체정과 관련한 문제는 정부 및 시장과의 관계 설정에 관한 것이다. NGO는 한편으로는 정부와 시장으로부터 독립하여 정부 관료주의와 비효율을 감시하고, 시장의 무제한적인 이윤추구로 인한 빈부격차와 환경파괴 등을 감시해야 하는 입장에 있다. 그러나 다른 한편에서는 정부의 불충분한 공적 서비스를 보완하고 시장의 자원을 기초로 시민에게 복지, 문화 서비스를 제공해야하는 협력자의 지위에 있다. 이는 정부와 시장과의 관계에서 NGO가 어떠한 지위와 역할을 할 것인지에 대한 논란을 낳고 있다.

이상의 논의는 결과적으로 NGO의 자립성을 강조하면서 정부와 시장으로부터 일체의 지원을 거부하는 자립적 역량을 강화해야 한다는 입장과 사회적 약자와 소외계층에게 더 많은 공적 서비스를 공급하기 위해 적극적인 협력을 해야 한다는 입장으로 나뉘게 된다. 이처럼 NGO의 자립성에 대한 문제는 지속된 논제중의 하나이다. 특히 권위적인 정부, 기업의 사회적 책임의 의식이 부족한 상황에서 NGO가 정부로부터 보조금을 받는 것은 자립성을 침해하는 문제가 발생할 수 있다는 문제의식이 확산되고, 정부 보조사업과 관련한 횡령 등 도덕성 문제가 불거지면서 자립성 문제는 NGO의 안정적 유지 측면에서 매우 중요한 문제로 대두되었다.

2) NGO의 현재적 문제와 향후 과제

지금까지 NGO 운영과 발전에 관한 논의가 정체성, 전문성, 자립성, 윤리성 등이 상호 작용하는 종합적인 시스템으로 접근되지 못하고 전체의 부분이 정체성과 자립성 확보 논의에 머물러 있었